Hoe een gokindustrie 30 jaar verdween achter mandaten, ministers, regeringen, geheime adviezen, trustvergunningen, toezichthouders, juridische ficties en gerechtelijke en academische dwaalsporen, terwijl de wet de Gouverneur aanwijst
WILLEMSTAD – Acht jaar informatie procedures naar gokvergunningen zonder resultaat leidde tot 1 kern: wie is verantwoordelijk en wie is bevoegd voor de Curacaose online goksector? Er is iets wonderlijks aan de Curaçaose online goksector. Vraag wie toezicht houdt, en men wijst naar de Gaming Control Board (GCB). Of nu de Curacao Gaming Authority (CGA). Vraag wie vergunningen verleent, en men wijst naar de minister van Financiën of GCB of GCA. Vraag waarom die minister/GCB/CGA bevoegd is, en men wijst naar een mandaat, een enkeling zal wijzen naar een ondermandaat. Vraag namens wie die minister/GCB/CGA handelde, en ineens verschijnt degene die al die tijd buiten beeld wordt gehouden: de Gouverneur.
Maar inmiddels staat het letterlijk in de rechtspraak, na 2 jaar gepubliceerd.
In september 2024 behandelde het Gerecht een geschil over (ex) 1668/JAZ vergunninghouder Cyberluck N.V.. De procespartij aan overheidszijde werd door het Gerecht omschreven als:
Lees dat nog een keer.
GCB → minister van Financiën → Gouverneur.
Drie lagen bestuur. Eén oorsprong.
En precies daar begint het probleem.
De wet was eigenlijk niet ingewikkeld.
De Landsverordening buitengaatse hazardspelen uit 1993 (LBH) wees voor de centrale bevoegdheden niet de minister aan, niet de Raad van Ministers en niet een toezichthouder.
- Artikel 1 wijst exclusief en expliciet de Gouverneur aan voor vergunningverlening.
- Artikel 3 lid 2 bepaalt dat het jaarlijks verschuldigde vergunningsrecht bij landsbesluit wordt vastgesteld.
- Artikel 4 wijst exclusief en expliciet de Gouverneur aan voor tijdelijke en definitieve intrekking van de vergunning.
Geen concurrerende bevoegdheidsdrager.
Geen “of de minister”.
Geen “namens de regering”.
Dat was bovendien geen toevallige woordkeuze.
Bij de voorbereiding van de wet had de Raad van Advies juist gevraagd dat wettelijk zou worden vastgelegd welk orgaan de vergunning verleende. De wetgever gaf antwoord in artikel 1 lid 1 LBH:
- de Gouverneur.
Artikel 3 lid 2 voegt daaraan toe dat het jaarlijkse vergunningsrecht bij landsbesluit wordt vastgesteld.
- de Gouverneur.
En daarna nogmaals in artikel 4 LBH:
- de Gouverneur.
Ook de eerste vergunningen waren niet dubbelzinnig.
Op de eerste uitgegeven online gokvergunning van T.I.S.S. N.V. uit 1996 staat:
- DE GOUVERNEUR VAN DE NEDERLANDSE ANTILLEN HEEFT BESLOTEN
De bekende vergunningbesluiten van Cyberluck, Antillephone en Millionaire’s Club en zelfs de afwijzing van Lightning Casino N.V. bevatten dezelfde formulering (diverse vervalste versies circuleren).
- De interne besluitvorming binnen de afdeling Wetgeving en Juridische Zaken maakte bovendien eveneens onderscheid tussen voorbereiding, advisering, ministeriële behandeling en de uiteindelijke vaststelling door de Gouverneur.
Dat onderscheid is essentieel.
Een ambtenaar kan voorbereiden.
Een minister kan politiek verantwoordelijk zijn.
Een toezichthouder kan controleren.
Een mandaathouder kan namens iemand anders handelen.
Maar geen van die begrippen beantwoordt de voorafgaande vraag:
- aan wie heeft de wet de bevoegdheid gegeven?
Totdat de Gouverneur zelf in de rechtszaal verschijnt.
Op 4 december 2024 gebeurde iets opvallends.
De vertegenwoordiger van de Gouverneur, mr. Peter Benschop, had vooraf laten weten dat hij de Gouverneur als Koninkrijksorgaan vertegenwoordigde.
De rechter vroeg vervolgens ongeveer het enige juiste en logische wat je dan kunt vragen: hoe valt dat te rijmen met een landsverordening die een bevoegdheid rechtstreeks aan de Gouverneur attribueert?
De rechter formuleerde het scherp:
“Maar in de wet staat ook bevoegdheid aan de gouverneur geattribueerd. Dus hoe ziet u dat dan?”
Toen het antwoord van de Koninkrijksvertegenwoordiger van de Gouverneur opnieuw uitkwam bij ministeriële verantwoordelijkheid, stelde de rechter:
“Maar dat zijn twee verschillende dingen.”
Inderdaad.
Verantwoordelijkheid voor een bevoegdheid is niet hetzelfde als bezit van die bevoegdheid.
De ministeriële verantwoordelijkheid verklaart waarom een minister politiek verantwoording draagt. Zij verandert niet de tekst van een landsverordening.
Een contraseign verandert evenmin degene aan wie de wet de bevoegdheid heeft toegekend.
En mandaat al helemaal niet. Mandaat betekent per definitie dat iemand namens een ander handelt.
Dat laatste maakt de stukken uit 2019 zo interessant. De minister van Financiën kreeg daarin mandaat om de LBH-bevoegdheden uit te oefenen “namens de Gouverneur”.
Als de bevoegdheid altijd uitsluitend van “de regering” was geweest, is een simpele vraag moeilijk te vermijden:
waarom handelde de minister van Financien dan namens de Gouverneur?
De grote verdwijntruc
Toch is precies daar in de rechtspraak de institutionele verdwijntruc ontstaan.
- De wet zegt: Gouverneur.
- De uitvoeringspraktijk zei: Gouverneur.
- De vergunningbesluiten zeiden: Gouverneur heeft besloten.
- De mandaatbesluiten zeggen: namens de Gouverneur.
Maar het Hof zegt in 2026: “de regering.”
Omdat de Gouverneur deel zou uitmaken van de regering, omdat ministers politiek verantwoordelijk zijn en omdat landsbesluiten contraseign vereisen, zou een wettelijke attributie aan de Gouverneur volgens het Hof moeten worden begrepen als attributie aan de regering.
Daarmee maakten Hofvoorzitter mr. B.J. van Ettekoven, en leden mr. T.G.M. Simons en mr. E.J. Daalder een enorme sprong.
Want de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen waarop de LBH is gebaseerd, stelt nergens dat Gouverneur en regering synoniemen waren.
Zij stelt dat de regering werd gevormd door de Gouverneur én de Raad van Ministers.
Artikel 12 Staatsregeling Nederlandse Antillen stelt bovendien afzonderlijk:
“De Gouverneur heeft de uitvoerende macht.”
De Gouverneur was dus onderdeel van de regering. Maar een onderdeel van iets is niet automatisch hetzelfde als het geheel.
Dat is geen revolutionaire rechtswetenschap. Dat is grammatica.
De prijs van “lees: regering”
En toen werd het opeens een academisch debat.
(P.J.D. Jacobs: De Gouverneur als bestuursorgaan in de zin van de Lar? Noot bij GEA Curaçao 15 januari 2025, ECLI:NL:OGEAC:2025:8)
Want zodra “Gouverneur” wordt vervangen door “regering”, ontstaat een bestuurlijk doolhof.
Dat doolhof zie je terug in de informatieprocedures.
De Gouverneur zegt: de originele dossiers gaan terug naar de verantwoordelijke minister.
Tegelijk werd ter zitting erkend dat van door de Gouverneur ondertekende besluiten scans worden gemaakt en gearchiveerd.
Maar die scans zouden volgens de Gouverneur in zijn hoedanigheid van Koninkrijksorgaan slechts “voor intern gebruik” zijn en niet werkelijk onder de Gouverneur berusten en dat ze ook niet van de Gouverneur zijn.
De consequentie is bijna Kafkaësk.
De wet wijst de Gouverneur aan.
De Gouverneur ondertekent.
Het Kabinet maakt een scan.
De originelen gaan naar een minister.
Een mandaathouder handelt namens de Gouverneur.
Een ondergemandateerde neemt het feitelijke besluit.
Maar wanneer een journalist vervolgens in een informatieverzoek vraagt: laat mij de authentieke besluiten en adviezen hierover zien, blijkt al 8 jaar niemand aanspreekbaar.
Het LOB/EVRM-dossier beschrijft precies dat probleem: jarenlang werden verzoeken tussen bestuursorganen heen en weer geschoven, terwijl onduidelijk bleef waar de oorspronkelijke besluiten lagen en welk orgaan voor openbaarmaking verantwoordelijk was.
Dat is niet slechts slechte administratie.
Dat is een probleem van democratische controle.
Dit is wat ik met institutionele corruptie bedoel.
“Corruptie” wordt vaak onmiddellijk verstaan als steekpenningen, enveloppen en persoonlijke verrijking.
Dat is hier niet mijn punt.
Ik gebruik het begrip institutionele corruptie letterlijker: het corrumperen van de werking van een instituut.
Een publiekrechtelijk systeem raakt institutioneel gecorrumpeerd wanneer bevoegdheid, verantwoordelijkheid, archief, toezicht en rechtsbescherming zo uit elkaar worden getrokken dat uiteindelijk niemand meer effectief controleerbaar is.
Dat is precies hetgeen dat hier zichtbaar wordt.
De Gouverneur is bevoegd wanneer de vergunning juridische legitimiteit nodig heeft.
De minister is verantwoordelijk wanneer politieke verantwoordelijkheid ter sprake komt.
De GCB/CGA is uitvoerder wanneer besluiten genomen moeten worden.
Maar wanneer de bronbesluiten moeten worden getoond, de bevoegdheidsketen moet worden gecontroleerd of publiekrechtelijke verantwoordelijkheid moet worden afgedwongen, verschuift het antwoord opnieuw.
Iedereen is betrokken.
Niemand is het eindpunt.
Behalve dat de wet dat eindpunt in 1993 al had aangewezen:
De Gouverneur.
En dan is er nog zijn andere gezicht.
Juist hier krijgt de bijzondere positie van de Gouverneur een ongemakkelijke dimensie.
De Gouverneur is niet alleen Landsorgaan.
Hij is tevens Koninkrijksorgaan en vertegenwoordiger van de Koning. Jacobs omschrijft die dubbele positie, in navolging van de literatuur, treffend als een “januskop”: één gezicht naar het land, één naar Den Haag.
Dat hoeft op zichzelf geen probleem te zijn.
Het wordt een probleem wanneer precies die dubbelrol ertoe bijdraagt dat verantwoordelijkheid verdampt.
De LBH werd immers juist ontworpen voor een sector die internationaal opereerde via telecommunicatie servicelijnen en waarvan de wetgever vreesde dat misbruik de goede naam van de Nederlandse Antillen internationaal zou beschadigen. Overheidscontrole en reputatiebescherming waren expliciete doelen van de regeling.
De internationale dimensie was dus geen toevallig neveneffect.
Zij zat in het DNA van de wet.
En toch groeide onder dat systeem een online gokindustrie waarin jarenlang juist de grenzen tussen vergunninghouder, sublicentiehouder, trustsector, toezichthouder en buitenlandse exploitant buitengewoon diffuus waren.
Dat is de institutionele paradox:
het orgaan dat mede symbool staat voor de integriteit en constitutionele continuïteit van het Koninkrijk stond juridisch bovenaan een vergunningstelsel dat juist op transparantie, kenbaarheid en effectieve publieke controle uitzonderlijk zwak is gebleken.
Een cultuur van straffeloosheid begint waar niemand eigenaar is van de fout.
Een cultuur van straffeloosheid ontstaat niet alleen doordat strafbare feiten niet worden vervolgd.
Zij ontstaat eerder.
Zij begint zodra verantwoordelijkheid structureel wordt doorgeschoven.
De minister verwijst naar de GCB.
De GCB handelt namens de minister.
De minister handelt namens de Gouverneur.
De Gouverneur zegt dat de minister politiek verantwoordelijk is.
De rechter zegt dat met Gouverneur eigenlijk regering moet worden gelezen.
En een journalist die een tiental oorspronkelijke ex artikel 1.1.LBH gokbesluiten, enkele honderden voorlopige gokvergunningen ex artikel 15.1 LOK en de publicatie van mandaatslandsbesluiten en het WJZ advies waarop die zijn gebasseerd wil inzien, krijgt geen besluiten, geen dossiers, geen authenticatie mogelijkheden en geen bestuursorgaan dat zich bestuurlijk verantwoordelijk acht.
De LOB/EVRM-dossiers van uw Koninkrijksblogger benoemen precies waarom dat rechtsstatelijk zwaar weegt: zonder de authentieke vergunning en mandaatsbesluiten en hun officiële publicaties van de Gouverneur kan niet worden gecontroleerd of vergunningen rechtsgeldig bestonden, vervielen of geldig zijn verlengd.
Het gaat dus niet om nieuwsgierigheid.
Het gaat om het kunnen controleren van de rechtsgrond van een internationale vele honderden miljarden online gokindustrie. Zeer wel mogelijk het grootste exportproduct van het hele Koninkrijk der Nederlanden.
En juist bij journalistiek onderzoek naar informatie van groot publiek belang is toegang tot overheidsinformatie onder artikel 10 EVRM onderdeel van de watchdogfunctie van de pers.
Het toezichtsklimaat dat iedereen aantrekkelijk vindt – behalve degenen die bescherming nodig hebben: politici, journalisten, minderjarige en kwetsbare spelers en andere slachtoffers.
De Nederlandse Antillen, en Curaçao zouden profiteren van iets wat in Den Haag een té gunstig investerings- en toezichtsklimaat wordt genoemd, maar bovenal diende te blijven floreren met:
- Lage toetredingsdrempels.
- Flexibele structuren.
- Internationale bereikbaarheid.
- Beperkte frictie.
- Weinig bureaucratie.
Voor ondernemingen en criminele organisaties klinkt dat aantrekkelijk.
Maar hetzelfde systeem kan vanuit het perspectief van toezicht exact tegenovergesteld worden omschreven:
- een té gunstig investerings en toezichtsklimaat.
Waar de zakelijke frictie te laag wordt, kan ook de publieke controle en rechtshandhaving verdwijnen.
Waar bevoegdheden via mandaat, ondermandaat, private uitvoering en institutionele interpretatie steeds verder van hun wettelijke oorsprong raken, wordt uiteindelijk niet alleen ondernemen gemakkelijk.
- Ook verantwoordelijkheid wordt gemakkelijk.
- Gemakkelijk te verspreiden.
- Gemakkelijk te verdunnen.
- En uiteindelijk gemakkelijk te ontlopen.
- De rechterlijke bescherming van de constructie
Het meest opmerkelijke is daarom niet dat bestuurders deze constructie verdedigen.
Besturen verdedigen hun eigen praktijk wel vaker.
Opmerkelijker is dat de rechtspraak uiteindelijk precies de rechtsopvatting heeft aanvaard die de spanning oplost ten gunste van het institutionele systeem:
- waar de wet Gouverneur zegt, wordt regering gelezen.
Daarmee verdwijnt het probleem niet.
Het wordt juridisch weg-gekwalificeerd.
Hoe? Het Hof heeft niet vastgesteld dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever “Gouverneur” schreef maar “regering” bedoelde. Het redeneert vanuit de constitutionele positie van de Gouverneur dat afzonderlijke attributie niet mogelijk kan zijn en acht de bevoegdheid daarom aan de regering geattribueerd. Dat is meer dan uitleg van een onduidelijke term. Dat heet constitutionele substitutie van de wettelijk genoemde bevoegdheidsdrager. En de vraag is waarop die substitutie berust.
Dat is belangrijk.
Want op deze manier wordt de historische werkelijkheid niet verklaard.
Zij wordt overschreven.
En die werkelijkheid blijft hinderlijk concreet:
DE GOUVERNEUR […] HEEFT BESLOTEN.
En ook de academische wereld volgt opvallend gewillig.
Mr Pascal .J.D. Jacobs is docent en promovendus aan de University of Curaçao, dependance Bonaire. Hij verricht onderzoek naar de inkleuring van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op de Caribische eilanden.
De promovendus begint zijn annotatie “De Gouverneur als bestuursorgaan in de zin van de Lar? Noot bij GEA Curaçao 15 januari 2025, ECLI:NL:OGEAC:2025:8 met de bespreking van artikel 1 LBH als:
- “de Gouverneur (lees: regering)”.
Twee woorden tussen haakjes.
Maar die twee woorden verrichten bijna al het werk.
Want zodra “Gouverneur” vooraf al wordt vertaald als “regering”, hoeft niet meer te worden onderzocht waarom de LBH driemaal expliciet de Gouverneur noemt, waarom de Raad van Advies juist vroeg welk orgaan bevoegd was, waarom de eerste vergunningen door de Gouverneur werden genomen en waarom in 2019 nog altijd mandaat werd verleend om namens de Gouverneur te handelen.
Dat betekent niet dat iedere jurist die deze rechtsopvatting verdedigt iemand “de hand boven het hoofd houdt” in persoonlijke of bewuste zin.
Dat zou te gemakkelijk zijn.
Het ernstiger probleem is institutioneel:
- een juridische doctrine kan dezelfde beschermende werking hebben zonder dat één deelnemer hoeft af te spreken iemand te beschermen.
Als bestuur, rechtspraak en juridische doctrine allemaal dezelfde fictie reproduceren, wordt institutionele verantwoordelijkheid steeds moeilijker zichtbaar.
Dat is precies waarom institutionele corruptie gevaarlijker kan zijn dan individuele corruptie.
Zij heeft geen samenzwering nodig.
Alleen een systeem waarin iedereen de volgende schakel aanwijst.
De nieuwe uitspraak maakt de cirkel rond.
Maar dan verschijnt op 10 september 2026 opeens een twee jaar oud vonnis CUR202403327 over Cyberluck op Rechtspraak.nl.
Daarin staat zonder omhaal wie de GCB juridisch vertegenwoordigt:
“als gemandateerde van de minister van Financiën optredende als gemandateerde van de Gouverneur.”
Dat ene zinnetje legt de hele architectuur bloot.
De GCB stond niet los van de Gouverneur.
De minister stond niet los van de Gouverneur.
Zij handelden in een mandaatketen die bij de Gouverneur uitkwam.
Daarmee wordt de vraag niet ingewikkelder.
Juist eenvoudiger.
Wie stond juridisch bovenaan?
De Gouverneur.
Wie moest daarom kunnen uitleggen op welke besluiten het stelsel rustte?
De Gouverneur.
Wie moest ten minste kunnen aangeven waar authentieke besluiten en scans konden worden gecontroleerd?
De Gouverneur.
En welk instituut kan dus niet overtuigend tegelijkertijd volhouden dat anderen namens hem handelen, terwijl hijzelf voor effectieve publieke controle uit beeld verdwijnt?
Opnieuw:
- de Gouverneur.
Niet de enige actor. Wel het institutionele anker.
Dat betekent niet dat de Gouverneur persoonlijk verantwoordelijk is voor iedere illegale goksite, iedere falende toezichthouder of ieder besluit van een minister.
Zo simpel werkt staatsrecht niet.
Ministers dragen politieke verantwoordelijkheid. Toezichthouders hebben eigen taken. Mandaathouders zijn verantwoordelijk voor hun handelen binnen hun bevoegdheden.
Maar dat is ook niet de kwestie.
De kwestie is veel preciezer:
voor de wettelijke LBH-bevoegdheidsketen bestaat één institutioneel anker.
De wet wees het aan.
De vergunningen noemden het.
De uitvoeringspraktijk bevestigde het.
De mandaten verwezen ernaar.
En zelfs het Cyberluck-vonnis tekent de lijn nog één keer uit.
Dat anker is de Gouverneur.
Dertig jaar bestuurlijke lagen hebben dat misschien onzichtbaar gemaakt.
Maar het is niet uit de wet gewist.
KORTOM:
Gouverneur → minister → mandaat → ondermandaat → GCB → ontbrekende stukken:
Bestuurlijk gezien begint dat inmiddels minder op een vergunningenstelsel te lijken dan op een escape room voor landsbesluiten.
Misschien is dat uiteindelijk de eenvoudigste samenvatting van het Curaçaose online gokdossier.
Een sector kon wereldwijd groeien doordat verantwoordelijkheid voortdurend horizontaal werd verspreid.
Maar de wet liep verticaal.
En bovenaan die verticale lijn stond steeds dezelfde naam.
DE GOUVERNEUR.
De werkelijke rechtsstatelijke vraag is daarom niet langer wie men nog kan aanwijzen om de verantwoordelijkheid over te nemen.
De vraag is waarom een instituut waaraan de wet de bevoegdheid gaf, namens wie ministers en toezichthouders later handelden en waarin de constitutionele vertegenwoordiging van het Koninkrijk samenkomt, zo lang buiten effectieve controle kon blijven.
Als bestuur vervolgens de verantwoordelijkheid verspreidt, rechtspraak de oorspronkelijke bevoegdheidsdrager juridisch vervangt en de academische doctrine die vervanging als uitgangspunt overneemt, ontstaat iets dat ernstiger is dan één fout besluit.
Dan raakt de verantwoordingsstructuur gecorrumpeerd.
En dat is precies het soort institutionele corruptie waarvan een té gunstig toezicht- en investeringsklimaat kan leven.
Niet omdat niemand verantwoordelijk is.
Maar omdat iedereen jarenlang heeft geleerd te zeggen dat de verantwoordelijkheid ergens anders ligt.
JURIDISCH KADER (LBH en LOK)
Hieronder volgt een strak juridisch kader met een duiding per fase.
I. Juridische ijkpunten (kort en scherp)
A. Exclusieve bevoegdheid in de LBH
De Landsverordening buitengaatse hazardspelen (PB 1993, no. 63) wijst:
- De LBH noemt de Gouverneur expliciet en exclusief als bevoegd gezag voor vergunningverlening (artikel 1) en voor intrekking of tijdelijke intrekking (artikel 4).:
- verlening,
- wijziging,
- verlenging,
- schorsing en
- intrekking
van vergunningen.
Artikel 3 lid 2 bepaalt daarnaast dat het jaarlijks verschuldigde vergunningsrecht door de Gouverneur bij landsbesluit wordt vastgesteld
→ Dit is primaire attributie bij landsverordening.
Gevolg:
Delegatie vereist een wettelijke grondslag. Mandaat is iets anders: daarbij blijft de bevoegdheid bij de mandaatgever en wordt zij namens hem uitgeoefend. De relevante vragen zijn daarom of dit mandaat geoorloofd was, welke grenzen eraan waren verbonden en hoe het voor derden kenbaar moest worden gemaakt:
- uitdrukkelijk wettelijk toegestaan, en
- strikt conform de regels van mandaatrecht, én
- rechtsgeldig bekendgemaakt.
B. Mandaat ≠ attributie ≠ delegatie
- Mandaat: uitoefening namens het bevoegde orgaan (verantwoordelijkheid blijft bij de Gouverneur).
- Delegatie: overdracht van bevoegdheid (vereist uitdrukkelijke wettelijke grondslag).
- Attributie: oorspronkelijke toekenning (alleen bij wet).
→ De LBH bevat géén delegatiegrondslag.
→ Dus: hoogstens mandaat, en dan nog zeer beperkt en strikt.
C. Publicatievereiste (cruciaal)
Voor besluiten met externe werking geldt in Curaçaos bestuursrecht:
- Bekendmaking in een officiële publicatiebron (Publicatieblad / Landscourant),
- óf individuele bekendmaking aan belanghebbenden,
- óf een uitdrukkelijk wettelijk aangewezen alternatieve publicatievorm.
→ Niet-gepubliceerde mandaten/besluiten hebben géén externe rechtswerking
→ Interne bekendheid ≠ juridische geldigheid jegens derden.
II. Duiding per fase (op hoofdlijnen)
A. 1995-2008: Gouverneur + Justitie (klassiek model)
- Bevoegdheid conform LBH bij Gouverneur.
- Justitie organisatorisch betrokken (zie Beschikking 8 feb 2000: “buitengaatse hazardspelen” expliciet genoemd)
- Geen probleem, mits Gouverneur daadwerkelijk besliste.
→ Juridisch schoon, voor zover besluiten traceerbaar zijn.
B. 2008: Landsbesluit 9 juli 2008 (BTP-toezicht)
- Gaat over toezicht, niet over vergunningverlening.
- Vergunningbevoegdheid blijft bij Gouverneur.
→ Geen bevoegdheidsprobleem, maar ook geen basis voor latere vergunningverlening door derden.
C. 2019: Overdrachtsbesluit 16 juli 2019 (no. 19/1376)
- Poging tot verlegging ministeriële verantwoordelijkheid.
- Steunt op WJZ-advies 2018/0539, dat niet is geopenbaard.
- Dit besluit is later ingetrokken.
Kernprobleem:
- Beleidsverantwoordelijkheid ≠ vergunningbevoegdheid.
- Gouverneur blijft grondwettelijk en wettelijk verankerd exclusief bestuursorgaan.
→ Dit besluit is juridisch uiterst fragiel en in feite zonder solide basis.
D. 23 december 2019: nieuw Landsbesluit (no. 19/2434)
Hier wordt het echt spannend.
Wat dit besluit doet:
- Minister van Financiën krijgt mandaat om namens de Gouverneur LBH-bevoegdheden uit te oefenen.
- Onder-mandaat wordt toegestaan.
Maar:
- Mandaat betreft zeer kernachtige bevoegdheden (vergunningverlening).
- LBH bevat geen expliciete mandaatsbepaling.
- Mandaatslandsbesluit wordt niet gepubliceerd – en ook de onderliggende ratio (WJZ-advies 28 januari 2018 (WJZ 2018/0539) ) is geheim gebleven, ondermandaat wordt wel gepubliceerd in de Landscourant;
→ Hier ontstaat een ernstig legaliteits- en kenbaarheidsdeficit
→ Minimaal: zwaar zorgplicht- en transparantieprobleem
→ Maximaal: overschrijding van mandaatsgrenzen
E. 2020–2023: ministeriële beschikkingen & GCB
- Ondermandaat aan Directeur GCB.
- GCB verleent, wijzigt, verlengt en trekt vergunningen in.
- Een deel wél, een deel niet gepubliceerd.
Structurele problemen:
- Cascademandaat (Gouverneur → Minister → GCB → personeel).
- Geen expliciete wettelijke basis voor zulke vergaande uitbesteding.
- Geen consequente officiële publicatie (alleen op Random Consulting website).
→ Hier ontstaat een structureel legaliteits- en kenbaarheidsdeficit.
F. 2023–2025: LOK + overgangsrecht + portefeuilleverdeling
- De Landsverordening Online Kansspelen (P.B. 2024, no. 157) erkent LBH-vergunningen via overgangsrecht artikel 15.1.
- Maar dat overgangsrecht heelt geen oorspronkelijke onbevoegdheid.
- En een portefeuilleverdeling zegt niets over vergunningbevoegdheid.
→ Overgangsrecht ≠ legalisatie van gebrekkige besluiten.
III. Juridische gevolgen niet-publicatie no. 19/2434
A. Het geheime Landsbesluit 19/2434
Nog vreemder wordt het bij het Landsbesluit van 23 december 2019, no. 19/2434 (zaaknummer 2019/39110), waarin regering Eugene Rhuggenaath en Gouverneur Lucille George-Wout de minister van Financiën belastten met de ministeriële verantwoordelijkheid voor buitengaatse hazardspelen en mandaat kreeg om de bevoegdheden uit de artikelen 1, 2, 3 lid 2 en 4 van de Landsverordening buitengaatse hazardspelen namens de Gouverneur uit te oefenen.
Dit Landsbesluit is bepaald geen onbeduidend intern memo. Op dit landsbesluit rustte vanaf dat moment de hele constructie waarmee vergunningverlening en intrekking, maar ook toezicht, handhaving en beleid rond de Curaçaose online goksector bij de Minister van Financiën werden ondergebracht. Toch is juist dit dragende landsbesluit nooit officieel gepubliceerd in het Publicatieblad, de Landscourant of een ander openbaar overheidsregister.
Dat is op zijn minst opmerkelijk. De wet zelf noemt de Gouverneur, maar wie wil begrijpen hoe die bevoegdheden vervolgens bij de Minister van Financiën terecht waren gekomen, kan die cruciale schakel nergens officieel terugvinden. Geen openbare tekst, geen officiële toelichting en ook het daarin aangehaalde advies van Wetgeving en Juridische Zaken van 28 januari 2018, WJZ 2018/0539, bleef geheim.
Ook het juridische advies waarop de constructie berustte – WJZ-advies 2018/0539 – bleef geheim. Dat maakt die geheimhouding meer dan een administratieve slordigheid. Juist het document dat moest verklaren hoe de wettelijke bevoegdheid van de Gouverneur kon worden uitgeoefend door een minister, bleef buiten het publieke zicht. Kennelijk hadden de Gouverneur als bestuursorgaan en secretaris-generaal van Algemene Zaken en Buitenlandse betrekkingen Stella van Rijn bepaalt dat niemand de bouwtekeningen mochten lezen.
B. Ook toezicht en handhaving verdwenen mee
Dat gebrek aan openbaarheid raakt niet alleen de vraag wie gokvergunningen mocht verlenen of intrekken. Hetzelfde Landsbesluit van 23 december 2019, no. 19/2434 legde tevens de basis voor de verschuiving van toezicht, handhaving en beleidsverantwoordelijkheid voor buitengaatse hazardspelen naar de Minister van Financiën.
Hetzelfde Landsbesluit vormde tevens de bestuurlijke basis voor de overdracht van toezicht, handhaving en verdere uitvoering rond buitengaatse hazardspelen.
En juist daar wordt het verhaal nog interessanter. Want toezicht en handhaving bepalen uiteindelijk of een online gokvergunning iets voorstelt. Een vergunning zonder controle is immers weinig meer dan duur briefpapier.
Wie controleerde of vergunninghouders zich aan hun voorwaarden hielden? Wie stelde overtredingen vast? Wie moest ingrijpen? Wie kon uiteindelijk een vergunning intrekken? En namens wie gebeurde dat?
Voor de buitenwereld was die bevoegdheidsketen niet officieel te reconstrueren, omdat juist het landsbesluit dat de basis daarvan vormde niet was gepubliceerd.
Pas daarna verschijnt ineens wél een gepubliceerd en openbaar document: de Ministeriële Beschikking van 24 maart 2020, zaaknummer 2020/004496, waarmee de minister van Financiën zijn bevoegdheden verder ondermandateerde aan de Stichting Gaming Control Board. Die beschikking werd netjes in de Landscourant gepubliceerd en verwees daarbij uitdrukkelijk naar het geheime Landsbesluit van 23 december 2019, gebaseerd op het geheime WJZ advies.
Dat levert een merkwaardig bestuurlijk tafereel op: de ondermandatering werd openbaar gemaakt, maar het mandaat waarop zij rustte niet.
Of nog eenvoudiger: de overheid publiceerde wel wie de sleutel kreeg, maar niet wie bevoegd was geweest hem uit te delen.
Voor een sector waarin toezicht jarenlang juist een van de grootste vraagtekens was, is dat geen voetnoot. Het raakt de meest basale vraag die iedere toezichthouder zelf aan een vergunninghouder zou stellen: Laat eens zien op grond waarvan u bevoegd bent.
Eenvoudiger gezegd: wie gecontroleerd werd, moest zich aan de regels houden. Wie controleerde, hield de eigen bevoegdheidsgrondslag ondertussen buiten beeld.
C. Toezicht uit het niets: mandaat zonder bevoegdheid
Een ander aspect is minstens zo vreemd: de LBH noemt toezicht wel, maar regelt nauwelijks wie het uitvoert en met welke concrete toezicht- en handhavingsbevoegdheden. Artikel 2 lid 2 onder d spreekt slechts over “het van overheidswege uit te oefenen toezicht”. Wie mocht onderzoeken, informatie afdwingen, ingrijpen en handhaven? Daar blijft de LBH opvallend stil. De Landsverordening Buitengaatse Hazardspelen blijkt dus in strijd met haar eigen Memorie van toelichting die juist die regulering beoogd. Als hij de eilandsbelangen werkelijk lief had, had voormalig Gouverneur Jaime Saleh de initiatiefwet van Rufus McWilliam en Suzy Camelia-Romer feitelijk terug moeten te sturen naar de tekentafel. Maar hij had zijn eilanden niet lief.
Vervolgens doet Landsbesluit 19/2434 alsof toezicht alsnog eenvoudig kan meeverhuizen met de vergunningverlening. Daarbij blijft één vraag onbeantwoord: waar geeft de LBH die toezichtsbevoegdheid eigenlijk?
Het landsbesluit blijkt verder zelf een bevoegdhedenpuzzel. Eerst worden “bevoegdheden van de Minister van Justitie” overgedragen aan Financiën, terwijl het besluit even later erkent dat Financiën diezelfde LBH-bevoegdheden alleen “namens de Gouverneur” mag uitoefenen. Ministeriële verantwoordelijkheid, wettelijke bevoegdheid en mandaat worden in de toelichting herhaaldelijk door elkaar gebruikt.
Dat is extra opmerkelijk omdat het Hof in 2026 juist oordeelde dat de bevoegdheid noch van Justitie, noch van Financiën, noch van de Gouverneur persoonlijk was, maar van de regering.
Daar komt bij dat het besluit toezicht en handhaving als een overdraagbaar pakketje behandelt, terwijl het dispositief uitsluitend enkele concreet genoemde LBH-bevoegdheden mandateert. Mandaat kan echter geen toezichtbevoegdheden tevoorschijn toveren die de wet zelf niet heeft gegeven.
Wie dus wil weten waarop de GCB tussen de 2019 mandaatslandsbesluiten tot de overgang naar het LOK-stelsel op 24 december 2024 haar feitelijke vergunningverlening, toezicht en handhaving baseerde, moet nog steeds terug naar die ene hinderlijke vraag: waar staat die bevoegdheid?
Voor een Landsbesluit dat duidelijkheid moest brengen in wie wat mocht doen, is het opvallend ambitieus in het produceren van precies de tegenovergestelde uitkomst.
Onduidelijk blijft waarom Gouverneur Lucille George-Wout Landsbesluit 19/2434 heeft vastgesteld indien deze constructie op gespannen voet stond met hoger recht en de Koninkrijksbelangen. Artikel 21 van het Reglement voor de Gouverneur bepaalt juist dat de Gouverneur een voorgedragen landsbesluit in zo’n geval niet vaststelt en daarvan de Koning in kennis stelt. Maar uit bovenstaande argumenten zal een ieder duidelijk zijn is waarom dit Landsbesluit en het WJZ-advies 2018/0539 waarop zij zou zijn gebaseerd, nimmer officieel zijn gepubliceerd.
IV. Juridische gevolgen van het ontbreken van publicatie
A. Basisregel (hard recht)
Voor besluiten met externe werking geldt:
Zonder rechtsgeldige bekendmaking treedt een besluit niet in werking jegens derden. Dit geldt a fortiori voor:
-
mandaatbesluiten;
-
bevoegdheidsregelingen;
-
besluiten die bepalen wie vergunningen mag verlenen.
→ Niet-gepubliceerd = geen externe rechtskracht.
B. Gevolg voor het mandaat uit 2019
Indien het mandaatbesluit:
-
niet is gepubliceerd, en
-
de LBH zelf geen delegatie- of mandaatsgrondslag bevat,
dan geldt juridisch:
-
het mandaat heeft geen werking jegens derden;
-
derden mochten er niet van uitgaan dat:
-
de Minister,
-
of de GCB/CGA,
bevoegd was om vergunningen te verlenen of te verlengen;
-
-
besluiten genomen op basis van dit mandaat zijn:
-
onbevoegd genomen jegens derden,
-
ten minste vernietigbaar,
-
en mogelijk niet-tegenwerpelijk.
-
Dit is klassiek legaliteits- en kenbaarheidsrecht.
C. Cumulatief effect (het zware punt)
Nu stapelen zich 4 gebreken op:
-
Exclusieve attributie in de LBH bij de Gouverneur;
-
Geen wettelijke delegatiegrondslag;
-
Mandaatbesluit niet gepubliceerd;
-
Onderliggend WJZ-advies geheim gehouden.
→ Dit is geen “vormfout”, maar een structureel legaliteitsdeficit.
In EVRM-terminologie:
-
gebrek aan foreseeability;
-
gebrek aan accessibility of the law;
-
aantasting van effective access to court (art. 6 EVRM).
D. Wat betekent dit concreet voor vergunningen?
Verleningen / verlengingen na 2019
Voor vergunningen die:
-
zijn verleend of verlengd door of via de Minister / GCB,
-
zonder gepubliceerd mandaat namens de Gouverneur,
geldt juridisch: zij zijn genomen door een onbevoegd orgaan, althans zonder tegenwerpelijke bevoegdheidsgrondslag.
Dat leidt niet automatisch tot nietigheid erga omnes, maar wel tot:
-
vernietigbaarheid bij exceptieve toetsing;
-
niet-tegenwerpelijkheid jegens derden;
-
ernstige EVRM-problematiek.
Verlengingen zijn extra kwetsbaar
Omdat verlenging een nieuw besluit is:
-
moest bij elke verlenging opnieuw:
-
bevoegdheid bestaan,
-
kenbaar zijn,
-
en EVRM-conform worden gehandeld.
-
→ Een verlenging op basis van een niet-gepubliceerd mandaat is juridisch zwakker dan de oorspronkelijke verlening.
E. Gevolgen voor publicatie op private platforms
-
Publicatie op een private website (zoals het CGA-register of de Random Consulting website):
-
kan een niet-gepubliceerd mandaat niet repareren;
-
kan geen bevoegdheid creëren;
-
kan geen rechtsgeldige bekendmaking vervangen.
-
→ Zonder officiële publicatie van het mandaat:
-
is ook de daarop gebaseerde “openbaarheid” juridisch leeg.
F. Juridisch geformuleerd
Nu Landsbesluit 19/2434 volgens zijn eigen artikel 4 in de Landscourant moest worden bekendgemaakt maar die publicatie niet is teruggevonden, was de dragende bevoegdheidsgrondslag voor derden niet via een officiële bron controleerbaar. Welke gevolgen dit heeft voor afzonderlijke vergunningen en verlengingen moet per besluit worden beoordeeld. Vaststaat in ieder geval dat de overheid jarenlang een bevoegdheidsketen toepaste waarvan zij zelf had bepaald dat die openbaar zou worden gemaakt.
Er is meer:
- Er bestaan nog enkele andere cruciale gebreken aan tal van vergunningen waarover journalist Dick Drayer van Curacao.nu dapper publiceerde en waaruit blijkt dat de oude LBH vergunningen in ieder geval al niet meer na 2007/2008 rechtsgeldig zijn verlengd.
- Per (fop)vergunning kunnen voor gedupeerden zaken verschillen.
- Onder de LBH ligt de oorspronkelijke bevoegdheidsvraag bij de Gouverneur. Artikel 15.1 LOK verleent de voorlopige vergunning vervolgens van rechtswege, maar alleen op basis van een bestaande artikel 1.1 LBH-vergunning of na toewijzing van een oude, nog volgens de LBH te behandelen aanvraag. Dat ging de facto over vele duizenden nepvergunningen (sublicenties). De oude bevoegdheidsvraag verhuisde dus mee het overgangsrecht in.
V. Kernproblemen (samengevat)
- Bevoegdheidsprobleem
- LBH attribueert exclusief aan Gouverneur.
- Mandaatconstructie is opgerekt tot quasi-delegatie.
- Publicatieprobleem
- Groot deel mandaten/besluiten nooit officieel gepubliceerd.
- Daarmee niet tegenwerpelijk aan derden.
- Transparantieprobleem
- Cruciaal WJZ-advies geheim gehouden.
- In strijd met:
- LOB,
- art. 6 en 10 EVRM,
- fair trial & equality of arms.
- Rechtszekerheidsprobleem
- Burgers, journalisten, spelers en anderen kunnen niet vaststellen:
- wie bevoegd was,
- welke vergunningen bestonden,
- op basis waarvan.
- Burgers, journalisten, spelers en anderen kunnen niet vaststellen:
De bestuurlijke bevoegdheid staat in de wet bij de Gouverneur, de politieke verantwoordelijkheid ligt volgens het Hof bij de minister en de onderliggende stukken zijn zoek. Alleen de online kansspelen zelf zijn nadrukkelijk makkelijk te vinden.
VI. Welk algemeen belang?
De meest prangende vraag die resteert is: welk algemeen belang dient de Gouverneur? Waarom werden dubieuze mandaat- en goklandsbesluiten niet gepubliceerd, en hoe is bij hun vaststelling de Koninkrijkswaarborg van artikel 21 van het Reglement voor de Gouverneur toegepast? Voor een online kansspelindustrie die volgens haar jaarrekeningen en statistieken geen belastingopbrengsten, dividenden en/of werkgelegenheid voor de Nederlandse Antillen en sinds 2010 voor Curacao oplevert?
But keep the faith
Het laatste woord is namelijk nog niet gesproken. Twee LOB/EVRM informatieverzoeken zijn nog in behandeling bij het Gerecht, en zullen daarna hun weg vermoedelijk vinden naar het Hof en daarna naar het Europees Hof van de Rechten van de Mens in Straatsburg:
- Hier het verzoekschrift en het verzetschrift CUR202601496 met addendum tegen Gouverneur mr. Mauritsz J. De Kort als het bevoegde en verantwoordelijke bestuursorgaan van de online kansspelsector met vragen naar LBH en LOK vergunningen, vergunninghouders en de mandaten.
- Hier het verzoekschrift CUR202601497, de beschikking van de President van de Centrale Bank van Curacao en Sint Maarten mr. R. Doornbosch als toezichthouder op de trustsector die de online goksector bestuurt, de nadere beroepsgronden en aanvullende beroepsgronden. Mr. Doornbosch is inmiddels vertrokken en opgevolgd door mr. Ference Lamp, die hem bedankt voor zijn – volgens de CFATF falend – toezichthouderschap.
- Hier de beide onlinekansspel annotaties over de Gouverneur’s bevoegdheden:1) Voor Jacobs’ annotatie “De Gouverneur als bestuursorgaan in de zin van de Lar? Noot bij GEA Curaçao 15 januari 2025, ECLI:NL:OGEAC:2025:8″, klik hier;
2) voor ondergetekende’s tegen-annotatie “Onlinegokvergunningen: wie was en is eigenlijk bevoegd? De Gouverneur, de LBH, de LOK en de grenzen van ‘lees: regering’”, klik hier.
Binnenkort een indringend kijkje achter de schermen over de mate en kwaliteit van de ‘Committed to integrity, transparency, and responsible gaming‘ terzake de vergunningverlening, toezicht en regulering door de CGA/GCB en haar outsourcing daarvan aan Random Consulting in Malta.
Circa 700 vergunningen voor meer dan 10.000 online casino’s en sportsbettingsites, waarvan een aantal tot de grootste ter wereld behoren, lopen inmiddels door twee verschillende juridische regimes heen. Voor de oude LBH-vergunningen geldt de hierboven beschreven bevoegdheidsdiscussie. De LOK maakte bovendien niet met één pennenstreek een einde aan de LBH. De Gouverneur verleent dus niet de voorlopige LOK-vergunning. Dat doet de wet automatisch. Maar de wet doet dat alleen omdat daaronder een LBH-vergunning ligt. En precies daar zit de angel: als die onderliggende LBH-vergunning bevoegdheidsrechtelijk niet deugt, zoals een sublicentie (= fopvergunning), bouwt artikel 15.1 zijn automatische LOK-vergunning op een fundament waarvan eerst moet worden vastgesteld of die überhaupt rechtsgeldig bestond.
Tot zover de vergunningverlening.
En nu door naar het toezicht.
Uw Koninkrijksbelangen blogster is zeer benieuwd hoe het CGA/GCB toezicht er in de praktijk uitziet. In navolging van het Toto vs Lala.bet vonnis verwacht ondergetekende een nieuwe stevige tropische depressie voor de trustsector en online gokwezen. En U?
Stay tuned for more.
Nardy Cramm is hoofdredacteur van Knipselkrant Curacao, tevens blogger en auteur van blogseries ‘KKC blog | Machtsstrijd Curaçao ontbrandt en VDC blog | De lotgevallen van Veiligheidsdienst Curacao (VDC). De Koninkrijksbelangen blogs is haar nieuwste reeks. Reacties worden op prijs gesteld en tips en informatie worden discreet behandeld. Meer over de auteur vindt u hier.
Update 19/20 september 2026: diverse verbeteringen en diverse links en mandaats Landsbesluit 19/2434 toegevoegd.